加力推进投资审计转型推动政府投资高质高效运行

近年来,通山县审计局贯彻落实审计署和省厅的文件精神,遵照投资审计新形势、新要求,结合自身实际情况,创新审计理念和方式方法,大力推进投资审计转型升级,切实发挥政府投资审计职能,推动政府投资高质高效运行,进行了一系列的探索与实践。

一、全面把握政策要求,确保投资审计转型认识到位

一直以来,各级党委、政府都非常重视政府投资项目审计监督工作,纷纷出台政府投资审计地方性法规、制度,全国各地作法各异,一些地方甚至超越了国家审计的法定职权,造成审计风险。

2017年6月,全国人大常委会法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》明确“…地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正”。同时,国务院法制办《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》,要求各省、自治区、设区的市人民政府办公厅(室)结合本地有关地方性法规的处理结果,对本省、自治区、市的现行规章、规范性文件中的相关规定提出处理意见。

2017年以来,审计署陆续制定出台《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》《审计署办公厅<关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答的通知》《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》等3个文件,要求全国审计机关按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则,认真研究推动公共投资审计转型发展的思路和举措,不断加大审计力度,创新审计方式方法,聚焦国家重大建设项目,依法履行审计监督职责,形成重大公共工程审计和重大公共事项审计两大核心品牌,在提高政府投资绩效、推动深化改革、促进社会经济发展、加强反腐倡廉建设等方面发挥审计机关的重要作用。并要求各地审计机关进一步完善和规范投资审计工作,积极推动投资审计的“三个转变”,即从数量规模向质量效益转变;从单一工程造价审计向全面投资审计转变;从传统投资审计向现代投资审计转变。转型发展是当前和今后较长时期政府投资审计工作的一项重要任务,作为基层审计机关应深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作重要指示精神,探索符合基层实际的转型路径,兼顾地方实际,当好党委政府参谋助手,服务地方发展大局。为此基层审计机关在做好政府投资审计转型的同时要重点抓好两个方面工作。

一是严格执行项目计划管理。审计机关应当科学制定并严格执行年度项目计划,依法规范开展投资审计工作,杜绝“以审代结”参与项目管理等越位管理。通过对列入年度审计项目计划的政府投资项目进行全过程审计或跟踪审计,从源头开始发现问题,积极提出建设性意见,使政府在进行投资决策时, 能掌握投资项目的第一手资料,从而修正投资决策中可能存在的问题。

二是加大全方位审计监督力度。以往投资审计目标内容以造价为主,转型后,将转变为对建设项目实施中的法律法规、政策落实情况,履行基本建设程序情况,招投标和物资采购情况,项目建设管理情况等全方位进行审计监督,重点查找工程建设领域性、体制性的风险和问题 ,如违规招投标、高估冒算骗取项目建设资金、决策失误或管理不善的损失浪费等,更好地发挥投资审计在强化政府投资领域的治理、规范政府投资决策、 完善政府投资管理机制等方面的作用。

二、发挥主观能动作用,确保投资审计职能回归到位

(一)以模式重塑引领投资审计转型

我局将政府投资项目审计由过去以结算审计为主转变为预算执行审计、决算审计和项目全程化监督,既完成县委、县政府交办的项目审计任务,又坚决按照上级审计机关的规定要求推进政府投资建设项目审计转型升级,坚决做到“五退出”,即:退出相关议事协调机构、退出招投标控制价审核,退出业主单位询价活动,退出项目工程管理事项,退出工程环节验收活动,回归投资审计主业主责,做到监督不缺位、服务不越位、作用不错位,摆脱了长期以来审计部门既当“运动员”,又做“裁判员”的尴尬境地。在每年审计项目计划制定前,主动积极与发改等部门对接,调查了解项目的实施进度情况,按照统筹兼顾、突出重点、合理安排、确保质量的原则,并结合听取人大、纪委意见,综合衡量后结合局人员力量情况,精准选择年度投资审计项目10个左右,确保投资审计工作质量和效果。

对未纳入年度计划且总投资400万元及以上项目,工程完工验收合格后由建设单位自行组织结算审计,结算审计结果报县审计局备案。县审计局加强对建设单位自行组织结算审计项目的监督,按照备案总数的一定比例进行抽审。县审计局委托业务能力强、职业素质高的中介机构进行复审,中介机构出具单个项目的复审报告,县审计局出具半年度或年度抽审结果报告,对审计查明问题严肃追责、督促整改。

对总投资400万元以下项目,由相关部门设立的内审机构组织进行审计监督,并适时采用专项审计调查的方式进行再监督。县审计局内审指导中心加强对内审人员业务培训和内审工作的指导,相关部门健全内审机构,配备专职内审人员,对政府投资项目管理进行监督,并将项目监督情况报县审计局备案。

(二)以程序规范推进投资审计转型

严格规范审计程序,按照立项、计划、实施、报告等环节开展政府投资审计工作,取消原先“简易程序”结算审计。审计中关注了解政府投资项目的建设规模性质和背景,摸清决策过程、立项、征地拆迁、环境保护、工程招投标、合同管理、工程质量管理、项目绩效及贯彻落实党和国家重大政策情况等重点内容,结合资金管理使用、审计时间和力量,编制审计实施方案,确定审计重点内容、评估风险,预判存在的问题及解决办法。重点对立项决策、项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、合同履行、签证变更、资金管理使用、工程质量管理和投资绩效等重点环节进行全面审计,全面反映项目建设管理中存在的突出问题,着力揭示和查处工程建设领域的管理漏洞、重大违法违规问题和经济案件线索。

(三)以方式创新带动投资审计转型

将统筹、融合审计理念向政府投资领域延伸拓展,提高审计监督综合绩效。一是政府审计、内部审计和社会审计统筹融合。注重以政府审计为主,统筹内部审计和社会审计力量参与,在项目计划制定、资源调配等前期环节抓好三者统筹融合。强化对中介机构的监督,完善审计机关对社会审计机构审计报告进行的核查,我局采取按照一定比例抽审的监督方式,对社会中介机构实施的工程价款预算、结算审核、招标代理业务再监督,对发现存在严重质量问题的中介机构,追究责任并记入诚信档案,落实社会中介机构审核责任。二是交叉统筹融合。强化同一审计事项在不同股室之间的联动,提高项目的组织水平和整体效果。三是坚持投资审计项目分层次审计原则,聚焦投资审计难点,根据政府投资建设项目中产生腐败问题的特点和规律,睁大眼睛盯住政府投资领域里的“蛀虫”,严肃纠治政府投资领域里的各类违纪违规违法行为,防范化解各类风险,全面提升政府投资项目绩效。

(四)以质量可靠推动投资审计转型。

我局始终坚持审计高质量是审计工作的生命线,多措并举确保审计质量。一是完善工程审计项目招标、质量控制、专家库和协审中介机构考核办法等内部管理制度。二是认真推行“五制”,即审计项目招标制、交叉复核制、全面审理制、抽查复审制和重大问题集中会商制。对项目进展、审计中发现的问题进行沟通探讨,重点关注投资的经济、社会和环境效益,从投资决策、机制建立、制度执行等宏观方面发现、分析和解决问题。三是建立质量检查及责任追究制度,我局每年12月都要开展审计质量大检查,对于发现的问题不足及时纠正,对中介机构审计结果复核超过5%的给予退出参审资格处理。

(五)以力量提升保障投资审计转型。

投资审计工作对专业要求非常高,组建政府投资审计专业团队是当前基层审计机关面临的困境之一,我局通过内挖潜力、外借资源,多渠道提升投资审计力量。一是通过“走出去、请进来”的培训和增加脱产培训机会等多种形式提升投资审计人员管理、政策分析等方面的综合水平;二是通过公开招投标,将11家工程咨询公司纳入投资审计协审单位;三是对接全县工程专家库平台,将其中的优秀专业人才列入投资审计专家库,作为投资审计储备力量,以确保在审计过程中遇到难题时,可以及时咨询相关专家,或者从中抽调人员直接参与协助审计。

三、完善相关制度机制,确保投资审计职能运用到位

政府投资审计工作只有紧跟新时代的发展步伐,创新思维和机制,才能充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,提升投资审计工作的价值。

(一)聚集监督资源合力,构建齐抓共管的新局面。采用“业主内部审核为基,政府审计监督为主,社会中介参与为辅”的投资审计监督模式;强化部门间的联动协同,投资决策委员会全面考量前期决策与可行性,发改、规划等部门把好立项审批关,建设单位、参建单位规范推进项目建设,审计机关将重心放在相关各方履职尽责、社会审计质量把控等监督工作上;构建政府投资项目部门协同联网平台,建立从项目立项到资产入账的工程信息共享机制,形成齐抓共管局面。

(二)统筹规划审计资源,丰富投资审计的产品供给。加强审计项目的计划管理,合理安排审计时间,努力推动投资审计与预算执行审计、经济责任审计、政策跟踪审计等的融合。对行业普遍性现象适时开展专项调查,从对单个政府投资建设项目的审计拓展到对行业性、整体性、系统性问题的综合审计,实现从单一造价审计到综合审计的转变。从聚集稳投资、补短板、深化“放管服”改革等重大政策措施贯彻落实上下功夫,促进公共工程的规范管理。

(三)建立成果运用机制,提升服务党政工作的高质效。开展政府投资项目研究型审计,从项目立项、评估、决策,项目实施、项目竣工验收、项目效益评估等环节全面分析评价,加强对审计结果的深度挖掘,对项目立项决策不合理、项目实施程序不合规、监理履职不到位、中介机构预算编制不规范、项目效益难发挥等难点,形成《审计要情》《审计专报》呈送县委、县政府领导,推动审计成果为领导决策提供服务,以便于出台制度规范政府项目建设的高效运行。

(四)落实审计回访机制,打通审计整改“最后一公里”。在审计流程上,由仅关注过程审计向既关注过程又关注后续整改与结果运用转变。建立审计“回头看”和问题清单“销号”机制,督促被审计单位和其他有关部门(单位)在规定时间范围,按要求将存在问题整改到位,对未整改到位问题,通过借力政府督查机制和借助人大监督力量,落实审计问题整改,提升审计结果的执行率;加强审计案件的移送处理力度,进一步深化与纪委监察机关的协作配合;对发现的违法违纪、损失浪费等问题线索,应及时移送有关部门处理。（邓坤水）